怎么样能够做到破除反腐败迷思？

廖燃 透明国际是权威的国际反腐败组织，他们对中国的反腐败有什么建议呢？ ●要防范腐败的发生，我们不可能寄希望于“运动”和“严打”；用降低死刑的门槛，“从重”、“从快”地杀贪官，这样反腐败只会是南辕北辙。 ●民主是昂贵的游戏，没有一定的经济基础，民主制度就会走向反面，变成包庇、纵容腐败犯罪的保护桑民主政制不是腐败的绝缘体，腐败发生在全世界所有政治体制。 腐败，像是侵蚀每一个人肌体的毒瘤，不管种族、阶级、性别的差别，在全世界不同政治制度国家里肆虐，对经济和社会发展造成巨大破坏，给每一个个人和家庭带来莫大的灾难和痛苦。在中国许多的调查中，公众都将“腐败问题严重”列为最关注的问题之一；公众的强烈不满和权利意识的觉醒对反腐败运动是巨大的推动和促进。 腐败影响到每一个个人或者家庭，所以，腐败和反腐败也是一个让每个人一谈起来血压能马上升高的话题，容易让人得出“瞎子摸象”的结论，鲜有人能用专业、中立、理性的观点冷静地探讨腐败的成因和治理之道。不说一般的老百姓，即便是许多学富五车的专家、学者和部分媒体，在分析和解释中国的腐败问题时，也常常提出许多不切实际的、似是而非的建议和分析，而这些建议和分析所造成的混淆和迷思，远比它们要解答的腐败成因还要困扰得多。 破除反腐败的两种迷思 在国内外专家为中国反腐败开出的“良方”中，最典型的观点有两种，第一是“乱世用重典”；第二是“只有建立起三权分立的民主政制才能消灭腐败”。对于这两种主张，实有澄清的必要。 在世界各国推行的反腐败斗争中，许多人都想当然地以为加强刑罚可以遏制腐败的发生和蔓延。改革开放近30年，中国领导人多次公开表明反腐败的决心，把反腐败的成败看作是执政党的生死抉择，为此许多大贪官甚至被判以极刑。这种“大刀向大官们的头上砍去”的架式，反映了执政党从严治党的决心，但“乱世用重典”的运动方式却被实践证明收效甚微。 1997～2004年，中国共有14个交通厅长落马，而河南省则有连续3任交通厅长因腐败下台；首钢曾在不到5年的时间里，连续发生管志诚、于惠荣、杨立宇、赵东祥、邵军、应海明、周北方等5起以主要领导为主谋的百万元以上经济大案、窝案。更荒唐的是，管志诚枪毙不到两个月，其继任者杨立宇、赵东祥即以闪电般速度再受贿150多万元……这种前“腐”后继的案例告诉我们，中国当前腐败猖獗不是因为中国没有法律，也不是因为现有法律惩罚不够严，如果现行法律制度对惩戒腐败效果不彰的话，那么问题往往出在滋生腐败的经济制度和社会环境当中。简单地对贪官适用死刑，只会滋长人们对死刑威慑力的迷信，而忽视滋生腐败犯罪的各种土壤和制度漏洞。现阶段，中国正处在从中央计划经济向市场经济和从农业社会向现代化的双重、快速转型过程中，法律制度不健全和各种经济制度、手段的缺陷，为腐败的发生提供了合适的土壤和气候，提供了强烈的诱因和大量的机会。举一个最简单的例子：现在在中国，征用一亩农田的成本是5万元，而出让时的价格达百万元以上，这种巨大的利润必然会诱使不法之徒铤而走险，正所谓“赔钱的生意没人做，砍头的生意有人做”，而这些情形在法律健全的国家里是不存在的。再如，中国政府的公共采购支出从1998年的31亿元人民币暴增至2001年的653亿，2003年更达到1500亿；大量的政府投资涌向高速公路、高等级公路等基础设施建设，这样就使资金的管理使用、项目的建立规划、工程的发包承包等等部门，成了油水最足的肥缺。另外，在国有企业的关、停、并、转的改革过程中，由于公司法人治理结构，如董事会、股东大会、监事会等等一系列现代公司管理制度完全付诸阙如，企业内部缺乏有效制衡，才使得首钢等国有企业发生的窝案一再得逞。显然，在这种情况下，要防范腐败的发生，我们不可能寄希望于“运动”和“严打”；用降低死刑的门槛，“从重”、“从快”地杀贪官，这样反腐败只会是南辕北辙。事实上，很多发展中国家对贪污腐败的惩处规定要远比发达国家严厉，但并没能改变那些国家腐败的现状。保留死刑甚至大量适用死刑的国家并不比废除了死刑的国家或地区清廉，透明国际清廉指数排行榜上前19名的国家都是完全废除死刑的国家就是最好的例子。所以在中国，制约腐败的根本出路在于建构国家廉政体系，加强法律和经济制度的建设，而不在于祭出死刑。 在反腐败运动当中，我们既不可迷信死刑的威慑力，更不可妄自菲薄，认为“中国人有腐败的基因”、“中国文化是腐败文化”：重情轻理，讲人治、拉关系而轻视制度。香港和新加坡的例子证明，华人也同样可以建立起和遵守各种制度，按照游戏规则来运作。 反腐败运动中的第二种迷思是“只有建立起三权分立的民主政制才能消灭腐败”。提出这种观点的人认为，中国每年都有大批腐败份子落网，每年都有大大小小的文件规范官员的形为，可是腐败现象却没能得到根本性遏止。所以，要根治腐败，就必须改变中国的现行政治制度，建立起西方式的多党政制和三权分立的监督机制。持这种观点的人实际上对现代国家的管理不甚了了，他们看到的仅仅是电视中经常播出的议会对政府部长进行质询和政府部长为某件事情鞠躬下台的镜头，他们以为这就是议会对政府的有效监督和制衡。他们看不到的是，现代庞大的公共部门和公务员体系才是滋生腐败的一大温床，而如何治理这一块，在世界各国都没有成熟的经验。 在政治学上中文里被称为“政府”的一个部门，在英文里实际上区分为cabinet和administration两个层次，前者指由部长组成的“内阁”，他们是随选举产生的行政首长共进退的政务官，后者则是指广大的常任文官，即公务员体系。在西方国家，每四年一次的选举，所有政党提出来争夺选民的各项民生政策都要以国家税入为基础，也即“大饼”如何分的问题。只有胜选的、在议会里占多数的政党才可以实施其理念，把国家收入转换为公共事业的支出，服务和拉拢选民。而这部分的预算支出和使用，就成了朝野攻防角力的议题和战场，这才是可以由立法部门监督的政府权力运作。中国的国情虽然不同于西方国家，但在政府支配税收的权力部分是相同的。如果我们要把这部分的权力运作量化的话，在2004年，根据国内学者的研究资料，中国财政收入是26396.47亿元(不含债务收入，下同)，也就是说，可监控的这一部分权力价值26396.47亿元。但与此同时，由政府各部门凭借部门垄断权力制造出来的、而由各部门同其利益攸关者进行瓜分的“寻租收入”则达到56952.9亿元。[1]最重要的是，这笔寻租收入不会用于国家公共支出，不属于立法机构监管的范畴，由此便形成了一个巨大的灰色领域。不管是谁上台，不管是一党还是多党，要治理这一块都不会一蹴而就。实际上，在中国转型过程中，由于资金、土地、劳动力等等主要生产要素仍由行政力量决定和配置，形成了行政配置手段与市场配置手段并行的双轨制，从而产生了一个巨大的租金空间，滋生、诱发了以权力寻租为主的腐败犯罪，这是国内贪官腐败犯罪率禁不止的根本原因。与此同时，中国幅员辽阔，四级行政管理体制、政府管治能力弱化，是促成腐败发生的重要土壤和气候。根据国内学者的研究，中国目前由商品差价和进出口许可证所带来的租金、垄断行业的垄断租金、利率差、地价差、国有资产流失、企业偷税漏税所造成的腐败收益高达46000亿元。[2]这种“公共权力部门化、部门权力个人化、个人权力商品化”的现象集中在行政权力和市场的交叉点，如公共采购和土地交易中，发生在体制转换的时候，由于法律制度不健全、监管不力而得以强化。再以“外逃资金”和两岸“地下钱庄”交易为例，按照各方面的估计，中国每年外逃资金为200亿美元左右，而台商在大陆投资及其收益转移，多是通过地下钱庄进行。外逃资金之所以这么多，其中一个很重要原因是因为中国为吸引外资而给与外资超国民待遇，遂使得国内资本采取先走出去再迂回国内,冒充外资已享受优惠政策的“曲线救国”策略。台商利用地下钱庄，也是台湾当局禁止两岸三通政策逼出来的。很显然，这些跟两岸实行的政策有关，而跟政治制度无涉。不管是一党执政还是多党轮流坐庄，都必须要面对这些问题，这不是空喊民主口号就能解决的。要消除产生这些腐败犯罪的机会和土壤，光靠引进西方的政治概念也无济于事。我们也不可能因哽废食，重回计划经济的老路。正是从这一方面来看，国内过去几年在加快推进行政审批制度改革，大幅度削减行政审批事项和权利的改革方面所迈出的步伐，如2004年7月1日生效的《行政许可法》和国务院在2002年10月、2003年2月、2005年５月24日分三批取消和调整1795项行政审批项目的动作，无疑更具实际意义，其深远影响不容低估。中国在过去10年间建立起来的建筑有形市尝产权交易市场和行政服务中心，在建筑、医疗等行业推行“黑名单制度”等等制度创新和工具，在打击腐败犯罪方面，更具威慑性，受到国际反腐败运动的赞赏。 提倡建立民主政制以制约腐败的学者言必称独立的司法制度对打击腐败的重要性，这固然没有错。但是，他们只知其一，不知其二：民主是昂贵的游戏，没有一定的经济基础，民主制度就会走向反面，变成包庇、纵容腐败犯罪的保护桑而要建立起一个行之有效的司法制度，是不可能一蹴而就的。以透明国际清廉指数排行榜上头20名的国家为例，他们都是经济、福利高度发达的国家，全民教育水平高，人均拥有报纸、电视和上网率无与伦比，律师和警察占人口比例让广大发展中国家瞠乎其后，再加上发达的金融监管和税收管理制度，频繁的人才流动，打破了地域、行业的“关系网”，这些都是维护一个国家清廉的重要条件。反过来，在清廉指数排行榜上敬陪末座、殿后十名的国家，如海地、孟加拉国、尼日利亚、伊拉克、巴基斯坦、印度尼西亚、肯尼亚、喀麦隆等等民主的“模范学生”，都实行了多党竞争，但这些国家的腐败却极为猖獗。这就证明，民主政制不是腐败的绝缘体，腐败发生在全世界所有政治体制。过去几十年全球反腐败运动的经验证明，传统民主政制对遏制腐败的发生和蔓延捉襟见肘、力不从心。许多发达国家公司在海外大肆行贿，或在自己国家里公然吸纳、收藏外国赃款和不义之财。在很多转型期的国家和地区，私有化过程和多党政制的发展则成为诱发腐败的病灶。例如在印度，甘地夫人在1969年就任政府总理时，为了建立新国大党而推行的一系列旨在筹募政党经费的政治和金融制度改革就为政商勾结大开方便之门，从此把政治腐败在印度煽成燎原烈火。这种政客跟不法商人勾结，接受以偷税漏税、黑市交易或非法汇兑等非法途径所获得的政治献金的行为被称作“黑金政治”；无独有偶，上世纪90年代李登辉在台湾岛内推行的政治改革，也促生了“黑金政治”的毒瘤，危害至今。 在印度、孟加拉国、斯里兰卡、巴基斯坦等南亚民主国家，不是没有独立的司法制度和自由的舆论监督，可是，由于经济落后、人口贫穷，教育不发达，培养不出足够的人才担负起维护民主政制和司法制度建设的重任。这些国家独立几十年，培养出来的律师占全国人口比例尚不到十万分之一，远远低于西方发达国家千分之三的水平。在这些国家，警察勒索陷害、检察官胡乱侦办、法院久拖不审是一种普遍的司法腐败现象。很多地方警察办案连指纹都不会取，只靠把犯罪嫌疑人捆起来毒打成招；检察官侦办案件，不管有无足够证据，一律送上法庭，以致法院案件堆积如山。在印度，初级法院累积案件超过3千万件，高级法院累积的案件也超过3百万件[3]，一件官司拖上20年，律师吃完原告再吃被告。任何纠纷要想打官司，不贿赂检察官或法官根本就进不了法院，多抓住几个腐败官员又能怎么样？连开庭审理都没有机会，又怎么绳之以法？司法腐败使得这些国家贪渎官员有恃无恐，直把法律、法院当无物，正所谓贪官猛于虎。如印度前国防部部长，索贿受贿的情形在2002年被记者用摄像机全程拍摄下来，消息披露后举国哗然。然而此公硬是脸不变色心不跳，眨眼便又率印度国家代表团出席联合国在南非举行的反对种族歧视大会，在联合国讲坛上气定神闲，侃侃而谈……在巴基斯坦，更没有人把法院放在眼里，每次开庭前，当事人不是去贿赂法官，把事情摆平，就是收买流氓歹徒，把正直、不接受贿赂的法官痛殴一顿，让案件不了了之。综上所述可知，那种把民主等同于有效监督、把民主当成制约腐败的唯一的观念是不切实际的。 中国可以在国际反腐运动中发挥大国作用 在过去十年，国际反腐败运动经历了一个法制建设和观念转变的过程，许多过去天经地义的观念和行为如今都变成了犯罪行为，如行贿。许多以前提倡的观念，现在变成了法律规范，如《联合国反腐败公约》和《经合组织反对在海外行贿公务员公约》。“9·11”以后，国际反腐败运动发展更加迅猛，提出更多新的议题。中国在过去几年努力建设一个以惩治、预防、教育三位一体为特点的预防腐败制度和走出一条以开发反腐败工具、努力探索制度创新为方向的路子来治理腐败，是值得肯定的。特别值得指出的是，中国作为亚太区的一个区域大国，积极参与重大的反腐败国际行动，如签订和批准《联合国反腐败公约》、参加亚洲银行和经合组织的《反腐败行动计划》及亚太经社理事会的《反腐败行动计划》，为推动区域内其它国家的参与起了非常重要的推动作用，受到了高度评价。 今后，伴随着经济改革的进一步深入和中国综合国力的加强，中国更多的企业开始走出去，中国必须加强企业内部管理制度和海外投资的管理，加强金融监管，防止国有资产的流失，杜绝企业在海外行贿，尽快参加《经合组织反对在海外行贿公务员公约》，在国际反腐败运动中，发挥一个大国的建设性作用。 （作者系透明国际南亚及大中华区主任） [1]高辉清等三人：《2004年我国租金价值5万多亿》，《改革内参》，2006年11月10日。 2高辉清 陶长高 刘小刚：《46000亿：新双轨制下的灰色收入》，《新青年·权衡》2006年11月14日 3 透明国际印度分会工作报告。 资料：透明国际2006全球廉洁排行榜（节选） 10分=最廉洁 0分=最腐败 得分越高，代表越廉洁 排名 国家（地区） 得分 1 芬兰 9.6 1 冰岛 9.6 1 新西兰 9.6 4 丹麦 9.5 5 新加坡 9.4 …… 15 中国香港 8.3 …… 26 中国澳门 6.6 …… 34 中国台湾 5.9 …… 70 中国 3.3 …… 163 海地 1.8

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