我国地方行政体制改革趋势的分析及预测

我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确提出要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。而此前的《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。虽然这仅仅是对我国省以下财政体制改革的表述和尝试，但“省管县”的话题还是激起了人们对我国行政区划和行政体制改革探讨的强烈兴趣。人大代表、政府官员和学者呼吁尽快实施“省管县”模式以扭转目前“市刮县”、“市压县”的不利局面。事实上，2002年以来浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，并在财政体制上实行“县财省管”。这些“强县扩权”的破蛹之举对我国稳定了多年的地方行政体制形成了强烈的冲击。然而，这种“省管县”的模式真的会成为我国行政体制改革的趋势吗？笔者以为，我们只有全面、客观地评判与“省管县”相关的各种要素，包括盛市、县关系的历史渊源、现行“市管县”体制存在的问题，并在此基础上论证其可行性，才能真正辩明“省管县”对我国行政体制改革的适用性问题。 一、“市管县”体制的由来 《中华人民共和国宪法》第三十条明确规定我国目前的地方行政体制为盛县、乡三级，直辖市和较大的市分为区、县。这里所指的“较大的市”是由国务院来认定的，目前全国共有大连等19个城市获得了批准。也就是说，盛县、乡三级行政建制是我国宪法规定、适用于全国大部分地方的行政区划模式，“盛市、县、乡”四级行政建制只能在全国的28个省会城市、4个直辖市以及19个经国务院批准的较大的市存在。然而，大量存在的“地级市”又是怎么产生并日益发展壮大的呢？ 按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定：“盛自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”因此，很多省为了在信息、交通等约束条件下实现对县的有效管理，设立地区（专区）作为其派出机构。它并非一级政权组织，仅仅是代替省级人民政府履行行政督察的职能。这一派出机构所在的城市就是现在我们所指的“地级市”，往往是在某一区域内比较重要的工业城市。此时的“地级市”辖域为市辖区为主，非农业人口在整个人口中所占比例很校因此，这一时期的“地级市”属于真正意义上的城市。 1980年代以后，随着改革开放和有计划商品经济政策的实施，再加上国家对城市发展的扶持，城市经济和规模得以飞速增长，同时也导致了城乡差距、地区差距不断加大。而且，长期计划经济体制下逐步形成的按行政系统、行政区划、行政层次组织经济活动的纵向管理体制，不适应社会生产力和商品经济发展的要求；长期实行市县分治的行政管理体制使得城市人为地脱离周围农村孤立发展，这种城乡二元体制使经济增长日益陷入块块分割、条条分割和城乡分割的困境之中。 在此背景下，中央于1982年决定在经济比较发达的地区试行“市领导县”体制，以经济比较发达的城市为核心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模、各种类型的经济区。市领导县体制可以克服长期困扰地方的地市并存、城乡分割的弊端，有利于市县合作、相互支援，地级由虚变实可以强化省县之间的中间环节，分担省级政府及其部门的一部分工作，大大减轻省级领导在协调地市矛盾方面的压力和责任。同时，市通过扩大管辖范围，解决了城市原材料供应以及土地紧张的问题，扩大了工业产品的销售市场；县则以城市为依托，引进城市的技术、人才、资金和设备，促进了县域经济的快速发展。结果在全国掀起了“市管县”的热潮，各地纷纷“撤地设市”。截止1998年底，全国共有219个市领导1228个县（包括县级市、自治县、旗等），平均每个市领导5.6个县，“市管县”成为我国地方行政体制中的普遍现象。在这种情况下，1999年中共中央、国务院以中发［1999］2号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制，减少行政层次，避免重复设置。与地级市并存一地的地区，实行地市合并；与县级市并存一地的地区、所在市（县）达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制；其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。”至此，我国正式实行“盛市、县、乡”四级地方行政建制。 二、“市管县”体制存在的问题 被寄于厚望的“市管县”体制在实施之初确实产生了积极的效应，对密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展确实起到了一定的促进作用。然而，目前的“市管县”体制没有完全实现当初的设计意愿，而且在实施过程中又衍生了一系列新的问题和矛盾。如今，经济体制改革的深入和国内外行政环境的改变对政府的责任性、回应性以及服务质量和效率都提出了更高的要求，使得这一带有浓厚计划经济体制色彩的行政体制的弊端日益暴露。具体表现在以下几个悖论： （一）城乡悖论 推行“市管县”的初衷之一是利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，从而实现城乡协同发展、进而缩小城乡差距的目标。在实践的过程中发现，有些地级市确实起到了辐射作用，带动了县域经济的发展，缩小了城乡差距。但是有更多的市并未起到这一作用。原因在于很多地级市本身就遇到很多瓶颈和障碍，无力也无法带动县的发展。目前存在的“地级市”分为三种：（1）地市合并型。即具有相当经济实力的省辖地级市与地区行署合并，用市政府取代原来的行署；（2）升级合并型。即将一般的县级市升格为地级市；（3）县改市型。即将新设的县改市升格为地级市，实行省管县。这其中除了少数本身工业比较发展的“地市合并型”城市带动力量较强外，那些“升级合并型”和“县改市型”城市经济基础大多是以农业为主，第二第三产业不够发达，很难有力量来帮助县级和乡村的发展。更有甚者，许多市视县为附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，存在着侵占县及农村地区利益的趋向。同时，由于市辖区的财政由市统揽，市领导直接对城市居民负责，首先要保证市级财政任务的完成，优先解决好城市迫切需要解决的问题，加剧了市县之间、城乡之间的矛盾与差距。因此，“市管县”本意是缩小城乡差距，反而导致城乡差距的进一步拉大，形成了所谓的“城乡悖论”。 （二）财政悖论 推行“市管县”的初衷之二是利用城市的财力优势帮助经济比较落后、财政比较紧张的县城尽快发展。也就是可以在县财政困难的情况下给以借款或补助，从而缓解县的财政压力。但是事实上，由于我国财政体制的“强中央、弱地方”的倾向，无形中引起了各级地方政府的效仿。一些市为了在任期内搞出政绩，往往集中县财力建设地级市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成“市压县”、“市刮县”的局面。而县在市的行政压力下，又将财政收支的压力，通过层层分解，压到了基层的广大农村，进而使得越往基层地方政府的财政越是困难。国务院发展研究中心曾于2003年对湖北襄阳县做的调查显示，1997－2000年间，全县非涝即旱，农业灾害严重；但县财政支援农业生产的支出，除每年近20％的上级拨款外，剩余的80％是虚数，缺口达4310万元，相当于实际支出的4.3倍。而据湖北省发改委政策法规处王晓峻介绍，湖北省60～70个县市，普遍财政都比较弱，当地财政都是吃饭财政，很多都是负债的。［1］更有甚者，部分“地级市”自身财政比较困难，对于中央的税收返还不按规定确定预留比例，而是采取非规范化的借款办法，或者人为地压低资金比例，截取正常地应当给县的返还；同时，一些地级市利用其行政优势或借开发区之名，随意改变企业隶属关系，扩大城市税源，县级财政直接受损；再加上市往往利用其强势地位截留中央和省对县的转移支付资金，到达县级时已所剩无几。这些“雁过拔毛”的举措，使得资金难以及时落实到位，进一步加剧了县的财政困难。因此，市管县本意是缓解县的财政困难，反而导致县财政的愈加困难，形成了所谓的“财政悖论”。 （三）效率悖论 在传统的三级行政建制的情况下，全国31个盛自治区、直辖市管辖了2700多个县（市），平均每个省管辖近90个县。如此大的管理幅度使得省无暇顾及，直接影响到政府的行政效率。因此，增加“市”这一管理层级可以相对缩小管理幅度，省和市都有比较充沛的精力管理好其直属的地方政府，从而提高行政效率。而且，在传统的计划经济条件下，各级政府是按行政区、行政层次管理国民经济的，经济区与行政区的界线相一致，对于有效地协调社会主义初级阶段经济管理和行政管理之间的关系具有十分重要的意义。市领导县体制可以促进政权体系和经济组织体系的大体重合，保证政治和经济在地域上更好的结合，从而成为保持城市经济区与城市行政区界线一致的一种理想手段和形态。然而，现如今的情形是在省县之间增加了市这一中间层次，也就增加了机构、编制，加大了管理成本，而且导致行政效率的降低。因为市管县后，省县之间的层次由虚变实，地方行政体制变为盛市、县、乡四级，从管理层次与管理幅度的角度来看，行政组织每多出一个层次，信息的真实性和传递速度就会受到不同程度的影响。像“市管县”体制在省与县之间多出一个中间层级，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，信息的失真率就会成倍增加，严重降低了行政效率。同时，过多的管理层级的节制，也会影响人员的积极性和创造性的发挥，容易造成人浮于事的情况，也在主观上降低了行政效率。因此，“市管县”本意是提高各级政府的行政效率，反而导致行政效率的进一步下降，形成了所谓的“效率悖论”。 三、“省管县”的若干尝试 当一个新制度的潜在净收益大于现行制度的净收益，既能够产生制度需求和创新动机，又能够产生制度供给和创新能力时，制度创新便会发生。“市管县”体制存在的诸多问题导致其运行成本很高，而一种新的制度形式的替代可能会给当地政府带来一定的净收益时，“市管县”体制就到了改变的时候了。因此，很多地方在小心翼翼地突破着原有体制的瓶颈，尝试着“省管县”体制的可能性，“扩权强县”是其中的突出形式。 2002年浙江省将313项审批权下放给绍兴县、温岭市、慈溪市等17个经济强县（市），把地级市的经济管理权限直接下放给县（市、区），不仅在财政体制上实行“省管县”，而且在经济上也近似省直管县。涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面，这种“直管”还扩展到社会管理职能，如出入境管理、户籍管理、车辆管理等，重点是县财政直接对省负责。其实，浙江省早在1992年和1997年两次出台对县级扩权政策：1992年针对全省13个经济强县（市）下放审批权；1997年浙江又进一步在萧山和余杭试行部分地级市的经济管理权限。这种改革模式成效是显著的，使全省县域经济得到发展，成为全国的排头兵。在第五届全国县域经济基本竞争力评价中，浙江省有27个县（市）进入全国经济百强县（市）行列，居全国31个省市区之首。［2］ 2003年12月，山东省出台了《中共山东省委、山东省人民政府关于加快县域经济发展的意见》，列出了30个经济强县和30个经济欠发达县，分别明确采取不同的扩大经济自主权的政策。 湖北针对当前县域经济发展处于“农业大县、工业小县、财政穷县”的现状，在参照浙江经验的基础上，于2004年初慎重地确定了首批20个县（市）实行“扩权”。鄂办文［2004］13号详细列出239项扩权事项，其中包括发展计划、经济贸易、旅游交通、劳动人事、市场监督、国土资源、水利环保、税务财政等方面，涉及23个政府部门。随后，湖北省委、省政府又作出一项重大决策——改革现行“省管市、市管县”的财政体制，在全省52个县市推行省管县财政管理体制。［3］ 此外，河北、江苏、河南、安徽、广东、江西、吉林等省份，也陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的“省管县”改革试点。 综观各地的试点情况，大致呈现如下特点：第一，赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行政审批权力直接下放到县。第二，在财政体制上相应增加县级财政的分享比例，增加县级政府收入。第三，选择扩权试点县时，优先考虑综合实力较强的县，兼顾部分中等和贫困县。 以“扩权强县”为突出特征的“省管县”改革仍然只是在试点阶段，其积极作用尚未充分体现，但从目前的情况至少可以窥见其具有一定的优越性：第一，它在一定程度上使得县的发展环境得到了优化，使之拥有更大的自主权，形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县，从而有利于城乡经济和区域经济协调发展；第二，实行“县财省管”体制可以绕过市这一级周转和盘剥，提高了财政资金运转效率，一定程度上缓解了县的财政困难，强化了县主观上的努力程度，调动了县发展的积极性；第三，促进了市级政府工作职能由领导型向自我发展型的转变，实现了工作重心的转移，同时，为下一步行政体制改革打下了良好基矗 四、“省管县”的理论阐释 “市管县”体制存在的问题已经暴露无遗，“省管县”模式的尝试正如火如荼地展开，人们很自然地就会想到“省管县”是理所当然的事情。笔者以为，中国近年来行政改革近乎失败的根本原因就在于缺乏理论支撑，同样，如果我们不能找出“省管县”的有力的理论依据的话，这次更大规模、意义更重要的改革的命运很难准备辩明。事实上，这次改革是具备理论支撑而有现实可行性的。 （一）管理层次与管理幅度的动态匹配问题 根据管理学的原理，管理层次与管理幅度呈反比关系，管理层次越多，管理幅度越小；反之则反之。一个组织的管理层级保持在一定合理的数量有利于信息的上下沟通，提高组织的工作效率。随着信息技术的发展，各种数据与信息的收集、传递都变得十分方便、快捷。因此合理地缩减行政层级、扩大管理幅度在当前条件下是完全可以做到的，这样不仅可以提高管理层次的职责，还可以减少地方政府对上级的依赖，提高下级人员的工作积极性和创新性。从这个意义上看，“省管县”有其合理的科学依据。这种层级少、幅度大的扁平化的组织结构也是符合当前我国行政体制改革的趋势的。 （二）官僚制的逆向效率悖论 官僚制理论的创始人马克斯·韦伯在《经济与社会》这本书中写道：“从纯技术的观点说，行政组织的纯粹官僚制形态能够达到最高程度的效率……相比于任何其他形式的组织，它具有精准性、稳定性、可靠性和纪律严明等方面的优势。”［4］然而，实践的结果表明，这种以金字塔的形式构建起来的官僚制存在着“逆向效率悖论”，即官僚制对于分解任务和处理自上而下的指令来说也许是一种有效率的结构，但是在处理自下而上的信息时，却有可能造成大量的超载或阻塞问题。我国长期实行的高度中央集权的行政体制，注重自上而下的高度一体化的等级控制，有明显的官僚制特征，是一种典型的官僚制组织形态。在这种体制下，上级政府能够比较有效地对资源配置及整个国民经济活动进行组织和协调，而随着我国财政管理体制的分权化改革，地方政府越来越成为一个具有自主性的利益主体，要求上级政府的相关政策能够考虑其实际需要，然而这种高度集权的等级模式很难适应这种新的变化，其调整就是不可避免了。 （三）信息结构与信息效率 信息资源的有效配置是在一定信息结构的基础上进行的，一个组织内部信息结构有两种基本形式：垂直信息结构（亦称等机制信息结构）和水平信息结构（亦称民主制信息结构）。垂直信息结构主要是通过技术控制来获取效率或通过合作的专业化和合理的等级控制来获取效率。但当所获取的信息质量不高时，管理者便无法有效解决问题，同时，下级组织由于缺乏决策权，因此缺乏及时向上反映问题和以准确快速方式执行上级指令的动力。这样就直接加大了管理者有限理性成本和执行成本。［5］调整现有的“湿市—县—乡”多级模式，减少“市”一级参与者，减少省与县之间的信息不对称，可以提高信息效率，减少信息传递过程失真，以此保证政令畅通的必然选择。 五、“省管县”可能衍生的问题 改革需要理性。我们在承认“省管县”改革的必要性的同时，还必须清醒地认识到它有可能衍生的问题： （一）省的管辖问题 “省管县”体制所面临的最突出的矛盾是，对于一些人口众多的大省和自治区而言，会出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。我国现有32个省级行政单位（不含香港、澳门两个特别行政区），最多的如四川省下辖181个县，河北省下辖172个县，河南省下辖159个县，平均每个省级行政单位下辖89个县。［6］尽管现在的信息和交通技术都比较发达，如此众多的县级行政单位无疑给省政府的管理带来了一系列的问题，省能否肩负起有效管理下辖县的重任值得商榷。 （二）“地级市”的定位问题 不可否认，在财政体制改革的权力博弈过程中，“地级市”是此次改革的利益流出团体。因此，基于自身利益最大化，“地级市”在可能的范围内，会采取一定的博弈手段，如湖北省一些市级政府，以“县改区”作为应对“省管县”的博弈手段。这仅仅是比较外露的手段，在改革深入的过程中“地级市”凭借着行政级别优势，截留权力的博弈手段绝不会仅限于此。 其实，“省管县”并不意味着“地级市”责任缺失。“地级市”丝毫不能放松对县级财政的指导力度，并要警惕由于“省管县”之后可能产生的县级财政风险。这是因为省级政府由于管辖范围过大，在强化对县级财政的直管上也很有可能力不从心，从而导致“地级市”和省级这两个上级政府对县的监督和约束力度都被削弱。 （三）“地级市”的人员精简问题 “省管县”体制改革是一次规模宏大的政府改革，这种体制上的大手术，牵涉到数以万计官员的利益，其困难程度是显而易见的。那么，这项改革所要进行的机构和人员调整，将主要考验地级市及官员的承受度，如何解决好相关官员的抵触心理，做好思想工作，还有不少问题亟待解决，对此还应做大量艰苦的工作，要考虑比较稳妥的渐进式改革方案。 （四）区域性公共品的供给问题 实行“省管县”可能引发区域性公共品供给危机。因为“省管县”涉及到一个支出责任的分配问题，推行“省管县”改革前，市级财政在调度资金方面有较大余地，体制改革后，支出责任分担还不到位，市级资金调度出现紧张状况。同时，市级原有职能中承担的区域性公共事务管理与公共品的供给成本补偿出现困难。如涉及多个县的抗旱排涝、卫生防疫、科技推广、水利建设、环境保护等。 六、结语 行政体制改革是一个涉及政治、经济、地理以及文化传统等多方面因素的复杂工程，牵一发而动全身，必须认真对待，科学运作。目前的试点只是“扩权强县”和从财政的角度来突破，真正意义上的“省管县”行政体制改革还是处在理论探讨之中。但是随着市场经济体制的日臻完善，减少行政层级是大势所趋。因此，要深入细致地调查研究，科学合理地统筹规划，不断总结经验，在保持相对稳定的前提下，探索出一条与经济和社会发展相适应的改革模式。

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