如何提高行政执行力？

李清华 地方政府的执行力始终面临着市场法则、利益博弈的严峻考验。利益驱动始终是消解行政执行力的内在动因，而自由散漫的社会风气、尚不健全的市场机制、低效软弱的执行机制、赏罚不明的干部考核和选拔制度，则是造成执行力弱化的社会原因和制度原因 最近，我们就行政执行力问题，在基层进行了民意调研，群众对此反应强烈，其中有诸多疑惑，也有美好期盼。 一问：没有执行力，哪来执政力 当下，执政能力建设成为党政部挂在嘴边的口头禅，然而老百姓是凭身边的菜篮子、米袋子、药瓶子、房子、孩子等生计问题判断党和政府执政能力的。“八部门管不住一头猪，还谈什么执政能力？”群众愤愤然。是啊，为什么一头病猪、死猪、“瘦肉精”猪，经过动检、质检、卫生、工商等八道关口，依然神奇般窜到老百姓的餐桌上？这可真是“拍案惊奇”，然而这恰恰发生在某些天天喊“执政能力建设”的部门和干部身上。 党的执政能力，从根本上讲就是贯彻落实党的理论、路线、方针、政策的能力。然而，一些人却恰恰忽视了“五大执政能力”都不可或缺的三要素：决策力、执行力和保证监督力。而执行力不仅是实现执政目标、达成执政使命的重要保障，而且是一个国家公职人员政治品格和领导水平的表现。不讲执行就是不讲政治，不能执行就是最大的无能。 二问：“十大顽症”，顽在哪儿 群众所指“十大顽症”：一曰对抗执行，有令不行，有禁不止；二曰逃避执行，推诿扯皮，推卸责任；三曰歪曲执行，上有政策，下有对策；四曰附加执行，加塞搭车，地方保护；五曰盲目执行，素质不强，能力平庸；六曰机械执行，照抄照搬，唯上唯书；七曰选择执行，断章取义，为我所用；八曰被动执行，不推不动，消极怠工；九曰越位执行，贪权争利，胡乱插手；十曰虚假执行，以会议落实会议，以文件落实文件。 群众感到疑惑：为什么这些不作为、迟作为、乱作为、假作为的现象屡禁不绝呢？为什么嘴里喊着“人民生命重于泰山”，却任由本地矿难事故连续不断地吞噬百姓生命？为什么左一个“八条”、右一个“六条”，而一些地方房价疯涨依旧、非法批地屡禁不绝？为什么中央三令五申保护农民工权益，但仍还需要那么多人替农民工讨工资？为什么在一片“以科学发展观统领全局”贯彻声中，国家2006年污染减排目标依然落空？…… 所有这些令人扼腕顿足的现象都表明，地方政府的执行力始终面临着市场法则、利益博弈的严峻考验。利益驱动始终是消解行政执行力的内在动因，公共权力私有化、公共利益私有化、公共资源私有化始终是对抗党和国家政策法规的罪魁祸首。而自由散漫的社会风气、尚不健全的市场机制、低效软弱的执行机制、赏罚不明的干部考核和选拔制度，则是造成执行力弱化的社会原因和制度原因。 三问：“保护伞”为何变“堡垒” 群众的眼光很敏锐：几乎每一桩“窝案”都能牵出一个“总后台”；每一次矿难事故背后都有“官煤勾结”的影子；每一起违法批地案总“惊现”一张领导的条子；摧毁一股黑恶势力，往往揪出几名“警匪一家”的干警……于是，执法者成了违法者的保护神，监管者成了被监管者的财神爷，警察成了盗匪的通信员，上级成了下级的避风港。 对于这些现象，基层干部群众敢怒不敢言。因为，领导有言：“发展地方经济是第一要务”；执法部门有言：“为地方发展保驾护航是第一职责”；监管部门有言：“放开搞活是应尽的义务”；纪检监察部门有言：“保护改革者是神圣使命”。于是乎，违法乱纪者便在靓丽的光环中畅通无阻，保护伞逐渐演变成久攻不破的堡垒。 四问：潜规则在对抗什么 去年，《人民论坛》曾就“潜规则”作过鞭辟入里的分析，在社会上引起强烈反响。调查表明，基层干部和群众对无处不在的潜规则深恶痛绝。“明明国家有规定，他们却揣着明白装糊涂，凡事按自己定的规矩办。老百姓到政府办事，如果不懂‘规矩’，只能吃‘闭门羹’。”一些群众如是说。一些“涉世未深”的干部无时无处不在经受潜规则的“砺炼”，“我们时常面临两难选择：依从潜规则意味着放弃原则，挑战潜规则只会被‘逆向淘汰’。不懂政策可以，不懂领导意图不行；不懂法律可以，不懂‘规矩’不行。” 很显然，潜规则使公共权力按照另设的一套程序运行，其目标所向不是政策法律的落实，而是个人私欲的满足。潜规则所对抗的正是党和国家的政策、法规、纪律，所损害的除了政府的执行力和公信力，就是人民群众的切身利益。 五问：作秀之风何时了 现代文明似乎给一些干部的作秀注入了新的灵感，作秀方式也变得千奇百怪。工于伪装矫饰，大搞花拳绣腿，善抓媒体眼球者有之；精于“轰动效应”，百般阿谀奉迎，善抓领导眼球者有之；巧于弄姿作态，秀出“亲民风范”，善抓百姓眼球者亦有之。什么数字秀、镜头秀、网络秀、节会秀、园区秀、广场秀、路边秀……名目繁多，无奇不有。 作秀的实质只有一个字：假。其实上级领导视察时，一眼便能识破的。可是为什么不戳穿呢？原来上级领导也唯恐自己的地盘上没有几个像样的“亮点”给更上一级看，于是作秀者便成了给更喜欢作秀者脸上贴金的功臣。如此上行下效，下行上赏，恶性循环，成为影响政府执行力的又一痼疾。 六问：执行力文化与政府无关吗？ 群众反映，近年来企业执行力文化建设如火如荼，而一些政府机关好像对此漠不关心。相反，在少数政府机关，“会文化”、“陪文化”、“罚文化”、“秀文化”、“吃文化”倒是大行其道，群众很是反感。 执行力文化是贯穿行政执行活动的灵魂。政府的行政能力是靠公务人员的自知自觉、理性服从、创造执行来维系的，而执行力文化恰恰是贯穿执行活动全过程的执行态度、执行原则、执行价值观、执行心理倾向的总和。执行力文化的严重缺失必然使执行活动失去良好的环境依托和正确的价值导向。 七问：政府要不要讲诚信 调查表明，决策与执行脱节、部署与落实脱节、讲话与办事脱节、台上与台下脱节、汇报与工作脱节、宣传与事实脱节、承诺与兑现脱节，是影响政府公信力的重要原因。脱节和反差越大，群众对政府、对文件、对法令、对宣传的信任度越低。 政府信用是公众与政府之间的政治委托——代理关系得以存续的基础，政府承诺对公众预期的回应及实现程度是政府能否取得持续认同的根据。政府信用是社会信用的主导，有什么样的政府信用，就会有什么样的企业信用和公民信用。因而，诚信机制建设不能“只对人不对己，只对企业不对政府。” 八问：执行成本为何居高不下 从1978年到2003年，我国行政费用增长87倍，占财政总支出的比重由4.71%上升到19.03%。——来自媒体的报道让百姓的心隐隐作痛。 那么，再看看少数地方政府是如何花这些钱的，又是拿怎样的“执行绩效”来回报纳税人血汗的：有的放着豪华办公楼里的精装会议室不用，偏要到千里之外的风景区、度假村、温泉城开会，何其风光逍遥！有的大吃大喝、公车私用、私客公待、公款疗养、公款送礼、公费拿学位，何其慷慨大方！有的拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人，何其踌躇满志！有的截留惠农资金，扣发征地补偿，任由自己挥霍，何其心安理得！有的靠山吃山，靠水吃水，罚得财源滚滚来，何其洋洋得意＊—来自某些“公仆们”的“报答”让百姓心如刀割。 执行成本问题积重难返。行政主体成本意识缺失、执行行为异化；组织结构上的机构臃肿、人浮于事；行政过程中的联合执行、越位执行；预算执行中的监督乏力、纪律松弛；绩效考核中的只重结果、不计成本；加上少数干部大手大脚、挥霍无度……解决起来，谈何容易！ 然而，中国百姓是最有忍耐力的百姓。有群众在座谈中真诚地说：“其实政府也有难处，养这么多人吃饭，确实不容易，钱花就花了，我们只希望政府把该办的办好，该管的管祝”他们不怕花钱，只盼望把钱花到正道上；他们情愿贡奉，只要求被贡奉的“公仆们”尽职尽责！ 九问：行政执行不力，党组织在做什么 贯彻执行党的路线、方针、政策，遵守党的纪律和国家的法律法规，既是每个党员应尽的义务，也是各级党组织必须履行的职责。然而，群众却分明看到，一些违法乱纪现象正是在党组织的眼皮子底下畅通无阻的。难道政府和企事业单位的党组织只是花瓶吗？群众疑惑。 无数事实证明，一切违法乱纪现象的背后必有一个执行力弱化的党组织，必有一些麻木不仁的党员、干部。党的先进性决定了，党不但需要执行力，而且需要强执行力，需要党员干部成为执行的表率。执行不力就是最大的不合格，就不配做一名共产党员。 十问：执行力来自何处 基层干部总结得好：执行力是靠高度的责任心“干”出来的，是靠开拓创新“闯”出来的，是靠脚踏实地的工作“拚”出来的；同时，也是靠干部以身作则“带”出来的，是靠严格的制度和机制“管”出来的，是靠群众的支持和监督“促”出来的。 “六靠”道出了执行力建设的辩证法，体现了内外结合、上下一致、软硬统一的精神。全面提高行政执行力，必须以解决群众反映强烈的突出问题为重点，不断优化执行环境，培育执行文化，强化执行意识，提高执行素质，改进执行方式，健全执行机制，实现显著的执行绩效。 知屋漏者在宇下，知政失者在草野。调研结束了，然而百姓的疑问仍在继续，百姓的期盼仍在生长。疑问振聋发聩，而期盼能否如愿以偿？执行力弱化、执行力缺失、执行力恐慌，真的是各级党政不可承受之重、不可麻木之瘤、不可放纵之害。治庸、治涪治懒、治散，已经成为加强党风政风建设的重中之重，成为培育“八种优良风气”的关键之举。（作者系天津行政学院政党研究所副教授、博士） 典型案例摘编>> ★2003年到2006年，郑州市政府及有关部门违反土地利用总体规划和城市总体规划、违法批准征收集体土地14877亩，用于龙子湖高校园区建设。有关部门报经国务院同意责令郑州市纠正土地违法行为后，该市不但不进行整改，还公然扩大违法征占土地。为此中央决定，对河南省人民政府予以通报批评，责成其向国务院作出深刻检查，并对有关责任人员作出严肃处理。 ★江苏铁本钢铁有限公司于2002年在常州市建设大型钢铁联合项目过程中，当地政府及地方相关行政管理部门违反国家有关法律法规，越权审批项目，对企业违法行为监管不力。铁本公司未取得环保部门批复环境影响报告书擅自开工建设；违反土地管理法，未取得合法土地征地批准文件即动工建设。2004年4月，国务院责成江苏省和金融监管部门对江苏铁本钢铁有限公司违规建设钢铁项目事件涉及的有关责任人作出严肃处理。 ★2004年至2005年，内蒙古新丰电厂项目违规建设并发生了重大施工事故，当地政府有关部门和企业存在越权审批、违规批准征地、虚假申报、突击建设、违反招投标程序等严重问题，在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后，电站建设施工仍未得到制止。为此国务院对直接责任人员进行了严肃处理。

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